通過市場化運作治理城市“牛皮癬”，這只是廈門公共資源市場化配置的一個小案例。最近，廈門通過了全國首部公共資源市場化配置的地方法規(guī)，把公共資源配置納入法制化管理渠道

早報記者 蒙少祥

廈門采取招標方式確定專業(yè)的保潔公司清理城市“牛皮癬”，這無疑是一個比較成功的公共資源市場化配置案例。

最近，廈門通過了《廈門經(jīng)濟特區(qū)公共資源市場配置監(jiān)管條例》（以下簡稱《條例》），并將于今年5月1日起施行。這是全國首部關(guān)于公共資源市場化配置的地方法規(guī)，這意味著廈門公共資源配置納入法制化管理渠道。以市場手段開發(fā)利用公共資源，就是把更多的資源配置功能讓位給市場，發(fā)揮市場機制的競爭與激勵功能。這就要求政府要改變以往的管理模式，在公共資源配置中引入市場機制，讓市場有了更多的“發(fā)言權(quán)”。

廈門市財政局相關(guān)人士表示，廈門2005年就開始啟動公共資源配置市場化改革，共推行了70多項改革。除了傳統(tǒng)的土地礦產(chǎn)、建設(shè)工程、政府采購、藥品采購等之外，廈門其余的公共資源包括戶外廣告設(shè)置權(quán)、加油站用地使用權(quán)、直管公有非住房住宅房屋出租、停車場經(jīng)營權(quán)、市政園林配套設(shè)施經(jīng)營權(quán)以及公交場站候車亭建設(shè)、廣告經(jīng)營權(quán)等都要求逐步市場化。

中共福建省委黨校公共管理研究中心主任史策教授表示，廈門通過的《條例》對于完善公共資源合理配置，在全國無疑具有開拓性積極影響，包括對公共資源監(jiān)管部門、服務(wù)部門、利害關(guān)系人、競爭者各方職責(zé)、權(quán)利的明確界定以及糾紛與違法的處置等，都以法律形式作出嚴格規(guī)范，這是公共資源市場化配置的一大實質(zhì)性進步。

公交站名商業(yè)化

影響市民出行被叫停

以市場化方式來配置公共資源，可能原先設(shè)想都很好，但是，運用不當可能就會損害市民的利益。資本是逐利的，公共資源的配置如果放開進行市場化配置后，就可能會造成政府職能的缺失,損害到老百姓的切身利益。這是許多人所擔(dān)心的問題。

史策教授認為，實行市場化配置，如果操作性措施不配套，也同樣容易滋生腐敗。

史策教授認為，像特許經(jīng)營權(quán)也是一種壟斷經(jīng)營，并非簡單使用就是治理公共資源市場化腐敗問題的靈丹妙藥。若是具體的監(jiān)管措施不配套，腐敗、唯利是圖等照樣產(chǎn)生，甚至更嚴重。比如，前些年沈陽、濟南、鄭州等地政府，為了得到更多收入，把供水項目完全承包給一些外企，一賣了之。結(jié)果，這些企業(yè)為了取得更大利潤，便不斷漲價，使當?shù)乩习傩战锌嗖坏?br />
因此，為了避免特許經(jīng)營可能產(chǎn)生類似的弊病，還要有相關(guān)法規(guī)的配套。如設(shè)立嚴格的準入門檻，重視招標條件的設(shè)定，發(fā)包方與承包方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等要事先詳細約定并細化。還如，對價格制定、用地選址、“三廢”排放等影響社會利益與生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)容，還應(yīng)公開、透明，建立社會聽證制度，保障消費者的參與權(quán)、受益權(quán)和知情權(quán)。

廈門市財政局綜合處處長紀豪對此表示，《條例》已經(jīng)明確提出公共資源市場配置應(yīng)當堅持社會效益優(yōu)先的原則，兼顧經(jīng)濟效益，不得降低政府公共服務(wù)水平，不得損害公共資源的可持續(xù)利用。這些規(guī)定就是為了從源頭上杜絕出現(xiàn)公共利益受到損害的問題。

廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系博導(dǎo)陳工教授表示，由于市場的逐利性、資源的稀缺性，令公共資源市場化配置方式也存在許多爭議。

比如，廈門前幾年成立公交場站公司實施企業(yè)化經(jīng)營，具體負責(zé)公交站點的建設(shè)和管理，對公交站進行商業(yè)化運作，結(jié)果不少公交站名都進行了公開掛牌出讓，結(jié)果出現(xiàn)了一些公交站名命名亂象誤民，比如，原本只有3個字的公交車站“塘邊站”變更為12個字的“塘邊頸腰痛醫(yī)院（光亮醫(yī)院）站”，歷史悠久的“思北站”則先后更名為大西洋海景城站、太平洋保險站，據(jù)稱這都是商家以一定價格買下的冠名權(quán)。這些公交站點命名非常不規(guī)范，市民出行常被誤導(dǎo)，商業(yè)味又很濃。有市民稱，看著廈門的公交線路就是一個就醫(yī)導(dǎo)圖，一個個站名都是婦科醫(yī)院、皮膚科醫(yī)院、整形醫(yī)院、口腔科醫(yī)院……或是購房導(dǎo)圖，站名都是一個個樓盤名。后來，相關(guān)管理部門只好緊急叫停公交站冠名。

可以說，公交站名商業(yè)化動作是一個失敗的公共資源市場化配置案例。這不僅困擾了廣大市民出行的方便，還極大地影響到廈門的城市形象。

陳工教授對此認為，建立有效的公共資源市場化配置監(jiān)管機制，必須明確公共資源市場化配置的價值取向，堅持法治的原則。尤其是市場配置基本的價值取向必須得到保證，比如公共資源市場化的配置必須是有利于提高公共資源效用效率、擴大公共產(chǎn)品供給；有利于協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，維護社會和諧；有利于維持資源永續(xù)利用，保護發(fā)展環(huán)境等。

公共資源市場化管理

可避免“公共草地悲劇”

公共資源的產(chǎn)權(quán)在法律層面上說是歸全體人民所有，但在運行層面上卻并不清晰，以往都是由政府官員和政府部門以行政審批的方式分配。而市場是逐利的、資源是稀缺的，公共資源在配置中很容易會出現(xiàn)“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，導(dǎo)致公共資源的效益不佳甚至被浪費。

眾所周知，環(huán)境管理科學(xué)中有一個典故叫“公共草地的悲劇”。公共草地為什么長不好，公共草地為何最終只能是一場悲劇，主要是因為公共草地歸集體所有，但人們在草地上放的是私人的羊，賣羊的收入歸個人所得。

老林是廈門一家行政事業(yè)單位的辦公室主任，其單位的許多資產(chǎn)都要通過辦公室進行調(diào)配。比如，該單位擁有幾十套公共房產(chǎn)，供給單位部分員工租住，租金要比市場行情價低很多。為此，單位的幾十套房子成了“唐僧肉”，大家都想咬一口吃，甚至有員工自己租下來卻是讓親朋好友來居住。不少員工找上老林，送禮的送禮，遞條子的遞條子，要求租住單位的房子。但是，僧多粥少，老林也難為無米之炊。后來，單位的房子被作為公共房產(chǎn)拿去市場化運作，房子的租金自然向市場看齊，提高了不少。這下子就不會再有人去騷擾老林了，而老林人也輕松下來了。

紀豪表示，公共資源市場化配置形成了“要資源，找市場”的新局面，使政府權(quán)力運行受到公開制約和監(jiān)督，從根本上減少以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的條件和機會，鏟除滋生腐敗的土壤，避免掌握公共資源的部門和人員濫用職權(quán)、徇私舞弊。

廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系博導(dǎo)陳工教授認為，公共資源通過市場化配置得到高效率運用后，使得公共資源運用的成本降低，即財政支出減少，也就是老百姓交納的稅金得到更高效率的運用，相應(yīng)地減少了納稅人交納的稅金。

市場手段讓政府

在城市改造中也能賺錢

市場有了一定的“發(fā)言權(quán)”，許多的公共資源身價立馬狂漲，從而實現(xiàn)了資源配置方式的更優(yōu)化和公共資源效益的最大化。

采訪當中，廈門一位包工頭陳老板跟早報記者講述了這么一件匪夷所思的“怪事”，即政府一個拆除工程“不需付費，反獲補償”。

2003年6月，廈門歷史上工程規(guī)模最大的舊城改造項目蓮坂二期拆除工程進行了招投標，共有16家拆除公司經(jīng)過公開競標，廈門市華舫建筑工程有限公司以185萬元的負報價中標。也就是說，在近17.5萬平方米的拆除工程中，政府不僅不需要開銷一分錢，反而“倒賺”一筆。當時，按照廈門市以往的做法和現(xiàn)行市場價格，拆除工程每平方米費用約為20元，由政府部門支付承包商。因此，這一招投標結(jié)果，不但使廈門市相關(guān)政府部門少付了350萬元的拆除費用，而且還獲得了拆除公司繳納的約185萬元的款項。這開創(chuàng)了拆除工程“不需付費，反獲補償”的先河。

陳老板解釋說，承包商之所以愿意“貼錢”搞拆除，除了拆除中廢舊物品回收本身可以產(chǎn)生利潤外，更重要的是，整個招投標過程透明、公正，同行激烈競爭所致，而先前曾有一些參加競標的公司私下請求買標、串標，但未能得逞。

本來，拆除工程是一件苦差事，結(jié)果卻變成了承包商激烈角逐的一個香餑餑。這完全得益于公平、公開、公正的市場競爭機制，即公共資源市場化配置。

而“市場發(fā)言”凸顯公共資源身價的例子，更是數(shù)不勝數(shù)了。廈門機場候機樓對面一桿高立柱的廣告設(shè)置權(quán)，起拍價21萬元，最后成交價71萬元，漲幅達238%；2006年，位于廈門環(huán)島路西側(cè)、五緣灣片區(qū)東部的首宗新建加油站用地使用權(quán)通過招拍掛，由底價800萬元上升至3000萬元成交，高出底價近3倍；2007年，通過公開招標確定廈門市行政事業(yè)單位車輛定點保險公司后，每部車的保費降低了40%。

通過市場配置之后，原先在政府或部門手中沒有充分發(fā)揮效益的資源實現(xiàn)了公共資源效益的最大化。同時，讓政府從以往繁雜的審批事務(wù)和對微觀經(jīng)濟的具體管理中解脫出來，把主要精力真正放在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務(wù)和市場監(jiān)管上來。

聲音

提高效益比節(jié)約更重要

受訪人：中共福建省委黨校史策教授

“公共草地悲劇”的產(chǎn)生，在中共福建省委黨校史策教授看來，主要是由于體制和管理理念等原因。關(guān)于行政事業(yè)性資產(chǎn)的監(jiān)管問題，史策教授頗有研究。

史策教授在接受早報記者采訪時表示，探討如何加強對公共資產(chǎn)的監(jiān)管，提高其使用效益，對于降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的作用意義，比起節(jié)約某一方面的具體開支，顯然要普遍重大得多。

史策教授表示，由于行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要由國家財政無償配置，使用不計成本，不計盈虧，相當多的單位只重購置不重管理，管理制度不健全，一年到頭不清理不對賬，甚至根本未設(shè)資產(chǎn)賬。相當多的行政事業(yè)單位缺乏產(chǎn)權(quán)觀念，視國有資產(chǎn)為部門、單位所有，隨意處置、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)不同程度地流失。另外，公共資產(chǎn)分割占有，資源配置失衡，資產(chǎn)使用效率低下。最突出的現(xiàn)象就是辦公資源分配不均，有的單位大量富余，有的單位局促不堪。同時，“官商”習(xí)氣嚴重，公務(wù)員津貼苦樂不均，影響黨風(fēng)政風(fēng)。許多單位在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，想方設(shè)法多占國有資產(chǎn)從事商業(yè)營利活動，巧立名目“增收”，給職工發(fā)放一些福利津貼，把國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成部門的“自留地”。

許多發(fā)達國家的政府資產(chǎn)范疇與我國的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)有許多類似之處，史策教授表示，總結(jié)歸納他們的管理經(jīng)驗對于我國開展行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革一樣具有借鑒意義。政府資產(chǎn)管理采取市場化運作，這是許多發(fā)達國家的普遍做法。無論是辦公用房，還是車輛，要么由商業(yè)化機構(gòu)實施市場運作（如瑞典、澳大利亞），要么由政府職能部門實施租用制度（如美國、加拿大）。這樣，一方面避免了無償使用可能引發(fā)的弊端，另一方面有利于促進資產(chǎn)管理部門提高管理效率，提供比市場價格低廉的服務(wù)，否則將被視作失職。

對于“南寧模式”，史策教授認為，這是對公共資源中行政事業(yè)性固定資產(chǎn)的市場化配置的一個可貴努力，有著很大典型性，值得各地特別是大中城市的學(xué)習(xí)借鑒。

在史策教授看來，一個行之有效的行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管體系，應(yīng)該是實現(xiàn)機關(guān)資源合理配置、提高財政資金使用效益、降低行政成本、達到建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的重大系統(tǒng)工程，使我們可以把更多財政資金用于有著更迫切需要的民生與公共服務(wù)領(lǐng)域。

比如，從公款的屬性看，“三公消費”也是公共資源。如果做好公共資源市場化配置改革，對于“三公消費”顯然具有直接或間接的促進、改進作用，包含抑制作用。比如公車的使用，如果實行市場配置，監(jiān)管手段又科學(xué)嚴格，那閑置、私用等就會很大程度上受到抑制。

鏈接

“南寧模式”：

行政事業(yè)單位資產(chǎn)

交由公司統(tǒng)一管理

在推進行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革中，廣西南寧市創(chuàng)立了“南寧模式”（也稱“威寧模式”），其核心是將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改為企業(yè)所有，將非經(jīng)營性資產(chǎn)資本化。南寧市行政事業(yè)單位資產(chǎn)分由四家公司管理。

2002年起，具有獨立法人資格的廣西威寧公司分期分批統(tǒng)一接收、管理、運營南寧市本級黨政機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位占有、使用的國有資產(chǎn)。應(yīng)移交國有資產(chǎn)的單位必須嚴格按時間要求，及時將占有、使用的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)，變更到威寧公司名下。對不按時辦理移交、變更手續(xù)的單位，南寧市國土資源和房地產(chǎn)管理部門，有權(quán)根據(jù)市財政部門的通知強行變更；財政部門同時停止或暫緩撥付該單位的預(yù)算經(jīng)費，責(zé)成該單位從當月起停止發(fā)放工作人員的生活補貼以及各種獎金等，直到完成變更登記為止。

各個行政事業(yè)單位的資產(chǎn)由威寧公司集中統(tǒng)一管理后，行政事業(yè)單位使用辦公用房再按照市場原則與威寧公司簽訂租賃合同，財政按標準撥付辦公用房租賃費。對于閑置資產(chǎn)，威寧公司實行公開掛牌拍賣和招租。

改革前，南寧市公務(wù)員福利待遇的高低取決于各單位占有國有資產(chǎn)的多少。改革后，則由市財政局統(tǒng)一發(fā)放崗位津貼，各單位一律不準從事任何贏利活動，也不準發(fā)放任何津貼、補貼和實物，有效解決了干部職工福利待遇貧富不均的問題。